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Chile

Enormes proyectos en el corazón de los Alpes demuestran que importantes inversiones se pueden ampliar con apoyo de las comunidades. La clave en Suiza, es la participación estructurada y beneficios compartidos.

Lunes 15 de Diciembre de 2014.- En Berna, a 12 mil kilómetros de Santiago, los niños llegan muy temprano a un jardín infantil con rejas de protección que apenas superan el metro de altura. Pese a su corta edad, muchos caminan solos, vistiendo unas llamativas chaquetas reflectantes por razones de seguridad. Aunque son las 7.30 horas, en la capital federal de Suiza aún no amanece por completo.

Las calles semivacías, en todo caso, dan cuenta del alto uso del transporte público, y no son pocos los ejecutivos y empleados que llegan a sus respectivos trabajos en bicicletas que estacionan en lugares especialmente habilitados. Ninguna luce cadena ni candado. No hace falta. Los reemplazan con la confianza y la responsabilidad. Después de todo, constituyen quizá dos de los principales pilares del modelo de vida suizo, ese que les ha permitido enfrentar los dilemas del desarrollo con enormes hidroeléctricas levantadas en el corazón de los Alpes, sin mayores sobresaltos.

Una experiencia que merece ser conocida, en especial para un país como Chile, donde los proyectos de inversión aparecen en constante conflicto con los intereses de algunas comunidades. Y eso fue, precisamente, lo que atrajo a una delegación de ejecutivos, expertos, académicos y representantes de gobierno -a la cual fue invitada La Tercera-, que recorrió Zürich, la misma Berna y se internó en el corazón de los Alpes, en la región de Goms, para ver casos concretos de asociatividad entre empresas, comunidades y sector público.

Algunas lecciones del viaje saltan de inmediato a la vista. “En Chile tenemos que avanzar mucho más en la participación anticipada en el proceso de diálogo empresa-comunidad. Es clave escucharse y crear confianzas desde las primeras etapas del proyecto, pasando por su aprobación, construcción y operación”, dice René Muga, vicepresidente ejecutivo de Generadoras de Chile, la asociación gremial que reúne a las empresas del rubro y que organizó el viaje en conjunto con el Consejo de Producción Limpia de Chile (CPL) y las embajadas de ambos países.

Pero en Suiza las cosas no siempre fueron así. A fines de los años 70 el país fue testigo de la resistencia de algunos grupos sociales -incluso hasta ocupar la violencia- en contra de la floreciente energía nuclear, la misma que -tras el accidente de Fukushima- el gobierno busca reemplazar por otras opciones, incluyendo, por cierto, las de fuentes renovables. Pero la tradición de acuerdos que caracteriza a su población pudo más. “Cuando 25 pequeños estados acuerdan en 1848 conformar la Confederación Suiza, eso dice mucho de la capacidad para ponerse de acuerdo y gobernarse en conjunto”, dice el profesor de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de Berna, Wolf Linder.

¿Hasta qué punto, entonces, es posible replicar la experiencia suiza en nuestro país? “La forma de gobierno, el ingreso per cápita y las capacidades de los actores son muy distintos. Sin embargo, la naturaleza humana y el establecimiento de confianzas no son distintos. Se pueden aplicar formas de mejorar la participación ciudadana, y es el interés del Ministerio del Medio Ambiente lograr eso”, responde el subsecretario de esta cartera, Marcelo Mena. El personero también formó parte de la comitiva y recorrió con particular interés las calles de Ernen, en el cantón de Valais, en compañía de su enérgica alcaldesa, Christine Clausen. ¿El motivo? Conocer de cerca la experiencia de lo que en Suiza se conoce como “ciudad energética”. Una minihidroeléctrica, que utiliza los derechos de agua pertenecientes a la comunidad, opera muy cerca de este turístico pueblo, mientras la población se beneficia con la calefacción limpia proveniente de un sistema común que se alimenta de la biomasa que produce Forst Goms, una pequeña empresa forestal de propiedad comunitaria, cuyo trabajo ayuda también a la preservación de los bosques que rodean al poblado (y que disminuyen el riesgo de los aluviones en invierno).

En otras palabras, acuerdos sustentados en la participación de todos los actores involucrados, pero no sólo a nivel de consultas previas (para lo cual el sistema de referéndums suizo juega un rol fundamental), sino que también en los eventuales beneficios. “Nuestra meta estratégica es contar con energía propia y no estar dependiendo de Putin”, dice en broma el presidente de la asociación de empresas locales de Goms, Dionys Hallenbarter. Pero habla en serio: el proyecto en el que participa, y que involucra a 13 municipios, comenzó en 2007, “y en 2030 la idea es tener autosuficiencia energética”. El presidente del distrito de Goms explica cómo se aterriza esta iniciativa, por ejemplo, en el caso de la minihidroeléctrica: “El municipio otorga concesiones por un período determinado para el aprovechamiento de los afluentes del río que pertenecen a la comunidad. El concesionario, que planifica y construye, posee el 49% de la empresa, mientras que el 51% queda en manos del municipio, el cual se beneficia, además, de una tarifa única, una tasa anual por los derechos de agua, impuestos y dividendos”.

Como explican en la firma de consultoría Ernst Basler + Partner, la Ciudad Energética “lleva 25 años de operación en Suiza y ha sido adaptada exitosamente en 21 países de distintas latitudes y realidades socioculturales”. Añaden que en la actualidad, “más del 60% de la población de Suiza vive en ciudades suscritas a esta herramienta y su masiva adopción permitió que el país redujera los problemas de judicialización de proyectos energéticos de mediados de los 90, haciendo a la población local parte del ordenamiento territorial, la planificación energética y los modelos de negocio en torno a la inversión en proyectos de energía”. Por lo mismo, los expertos de Ernst Basler + Partner se encuentran desarrollando una experiencia piloto para el Ministerio de Energía de Chile en las comunas de Frutillar, Antofagasta y Vitacura.

El rol del Estado

El proyecto hidroeléctrico de Goms suena bien, pero requiere un subsidio estatal no menor para su operación. El Estado garantiza un precio de compra de la energía por 25 años y la comunidad no tuvo que hacerse cargo de construir las líneas de transmisión. “El rol estatal ha sido cada vez más necesario cuando se requiere dar garantías”, dice el subsecretario Mena, aunque incluso en esta materia el vicepresidente ejecutivo de los generadores, René Muga, marca una diferencia: “Suiza es una realidad muy diferente a la chilena. El Estado, en sus niveles federal, cantonal y comunal, participa de manera mucho más directa en los proyectos de generación y transmisión. También planifica con un horizonte de largo plazo (al 2050) y ejerce un rol orientador para dar señales a los agentes del mercado. Pero se han ido retirando los subsidios a las energías renovables no convencionales como las llamamos en Chile (especialmente eólicas y solares) como en muchos otros países europeos. Se reconoce que esa fue una política que tuvo su propósito en una etapa anterior del desarrollo de esta industria, pero que cada día se justifica menos y estas tecnologías deben ser capaces de competir con otras (hidroelectricidad de mayor escala y termoelectricidad)”.

Pero fue el gobierno federal el que adoptó, en septiembre de 2013, un paquete legislativo que instaló a Suiza en la senda de lo que llaman Estrategia Energética 2050, la misma que también incluye este tipo de subsidios locales para incrementar las opciones de suministro. El objetivo es reemplazar la producción nuclear, aunque sin apuros. En lugar de fijar un plazo para el “apagón”, las autoridades asumieron que las plantas nucleares existentes operarán, al menos, por unos 50 años más, salvo que las evaluaciones permanentes de una comisión técnica digan lo contrario. Por supuesto, no se construirán nuevas centrales nucleares, mientras que el Estado promocionará la eficiencia energética (el objetivo es reducir el promedio anual de demanda energética per cápita en 43% al 2035, tomando como base el consumo del año 2000) y las energías renovables (incrementando los subsidios anuales por este concepto hasta 590 millones de euros en 2050), como explica Lukas Gutzwiler, asesor senior de la oficina federal de energía.

Por cierto, las decisiones en esta materia, como la implementación de un impuesto verde, no han dejado al margen la opinión popular. En un país conocido por su sistema de democracia directa y donde los electores son convocados, en promedio, cuatro veces al año, saltarse la consulta pública sería un sacrilegio. De hecho, sólo en materia de energía nuclear, los suizos han ejercido su derecho a opinar en 1979, 1984, 1990 y en 2003, cuando incluso rechazaron una propuesta constitucional para prohibir esta opción de suministro.

Cuestión de opinar

Porque los referéndums en Suiza son casi pan de cada día. En noviembre de este año sus habitantes rechazaron elevar las reservas de oro en hasta un 20% de los activos del Banco Central suizo, como también se negaron a introducir nuevas limitantes a la inmigración, como proponía una iniciativa ciudadana de carácter ecologista denominada Ecopop, aunque en febrero de este año habían aprobado la implementación de unas controvertidas cuotas de entrada para sus vecinos eu- ropeos. Los ejemplos de temáticas que han sido llevadas a las urnas son tan variados como numerosos: el tráfico de carga en los Alpes, la aplicación de tecnología genética en la agricultura o la construcción de viviendas de vacaciones. Incluso, en noviembre de 2009 votaron en contra de la construcción de minaretes en las mezquitas suizas.

El entramado de consultas y reformas constitucionales está claramente establecido. Con 100 mil firmas recolectadas en un plazo máximo de 18 meses se puede presentar una reforma a la Constitución y 50 mil firmas reunidas en no más de 100 días pueden impedir la entrada en vigor de una determinada ley. Pero siempre pasando por el referéndum.

En el caso de los proyectos de inversión, “los procesos de consulta se vuelven absolutamente necesarios”, afirma el profesor Linder. Ello supone la presentación de la iniciativa por parte del inversionista en la etapa de pre-proyecto a los grupos de interés local, comunidades cercanas y ONG, para que luego el proyecto modificado sea consultado a nivel general. La legislación se encarga de definir los “legítimos intereses de participación” (lo que implica, por ejemplo, que los grupos interesados, comunidades y ONG deben inscribirse previamente o no podrán aparecer rechazando el proyecto en etapas posteriores), los procedimientos generales y los plazos. De todas formas, añade el académico, la experiencia demuestra que “no hay garantía de éxito: esto tiene algo de arte”.

“La clave es el proceso reglado que da garantías a todos los que participan. Se trata de un proceso en donde participan no sólo todos aquellos que representan reales intereses, sino que también aportando antecedentes, trabajos, estudios sólidos que contribuyen a enriquecer la discusión y la decisión. El Estado promueve el diálogo, junta a las partes y arbitra con el objetivo de lograr un resultado que refleje adecuadamente las opiniones fundadas que se han puesto sobre la mesa. En Suiza, el desarrollo y la protección del medioambiente son partes de una misma ecuación, no se contraponen necesariamente. El concepto de desarrollo sustentable que combina los factores económicos, sociales y ambientales de manera equilibrada es posible y Suiza es un buen reflejo de ello”, afirma Muga.

El subsecretario Mena recoge el guante: “El diálogo y la participación son fundamentales para establecer confianzas entre los actores. Estamos convencidos de que mientras antes se establezca la relación entre la comunidad y el inversionista, mejor. Con el CPL estamos explorando un modelo de participación temprana en proyectos de inversión, en el contexto del acuerdo de producción limpia, y las empresas que han tomado este camino en forma previa han sido exitosas en lograr apoyo a sus proyectos”.

A juicio del personero, “no es la regulación ambiental la que está impidiendo la concreción de proyectos, sino la ausencia de licencia social para estos. Una participación temprana puede hacer frente a los conflictos desde su raíz y subsanarlos antes de que se entre a un diseño más definitivo”.

Además de impedir la aparición posterior de ONG u otros grupos que se opongan a proyectos de inversión en trámite, el sistema suizo les exige condiciones mínimas en determinados procesos, como presencia nacional, transparencia financiera y conocimientos técnicos. Una de las organizaciones que cumple todos los requerimientos es la WWF, la que no sólo trabaja en estrecha relación con comunidades ante proyectos de mayor controversia, sino que también informa cuando está a favor de una iniciativa empresarial y se involucra en el proceso de asociatividad con la población local, como explica Daniel Heusser, responsable regional de la ONG.

El broche final de este sistema, que integra participación, derechos y obligaciones de todos los actores involucrados para sacar adelante los proyectos de inversión, corre por cuenta del Estado y, en particular, de su oficina federal de planificación territorial. En otras palabras, las prioridades ya están establecidas y, como advierten sus responsables, “cualquiera puede recurrir a la justicia, pero sobre cambios menores o demostrar que toda la planificación fue errónea, lo que sería muy difícil”. Porque en Suiza, añaden, las cosas se hacen bien.

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