Royalty, mirando por el espejo retrovisor

Chile

7 de Enero de 2011.- Aunque sólo constituya una fracción menor del producto total, hoy como ayer la minería desempeña un rol significativo en materia de comercio exterior y de finanzas públicas. Se entiende así que en materia de tributación minera el país cuente con amplia experiencia, registrando tanto éxitos como también fracasos.

Recientemente, y por segunda vez en breve tiempo, nuestro sistema de decisiones públicas genera innovaciones no menores en materia de impuesto específico al cobre. El royalty, como está de moda denominarlo, políticamente pareciera responder a una peculiar constelación de eventos e imágenes donde se entremezclan la bonanza del precio con la percepción de que al menos en el presente y futuro próximo la presencia de un importante stock de capital específico a la actividad, esto es sin otro uso, garantiza el nivel de producción en el territorio y así el efecto recaudatorio en el periodo corto. Pero, su incidencia en el largo plazo, es decir en la inversión tanto de reposición como de expansión, es un tema que ha tenido menor presencia en el debate público. Por lo demás, esta discusión se ha visto oscurecida por otros aspectos como la cuestión de la propiedad, ya sea por ser ésta extranjera o corresponder a grandes empresas, por argumentos que implícitamente invocan elevadas tasas de descuento ("cada día tiene su afán"), o bien, por la supuesta presencia de un novedoso fenómeno de colusión espontánea, avalado, se dice, por los casos de terceros países que aplican impuestos similares. Tales aspectos, entre otros, podrán ser parte de un análisis del proyecto completo de establecer un tributo específico, sin embargo no resuelven la inquietud respecto del costo, o sea, de la incidencia del royalty en la actividad.

En fin, esta nota se centra exclusivamente en reproducir hechos significativos de una experiencia del país en materia de tributación específica a la gran minería del cobre. Se trata de una mirada que se sustenta en el método económico y el resultado que así se obtiene, pensamos, enriquece nuestra percepción de las restricciones y riesgos implícitos de decisiones públicas en este ámbito, dimensiones a incluir en un eventual estudio más sistemático del asunto.

El episodio corresponde al ciclo dos del cobre, el que se inicia en la segunda década del siglo XX. Previamente, en el siglo XIX, el país por un tiempo había llegado a constituirse en el principal exportador del mundo, un ciclo productivo que se agota con la creciente dificultad de ubicar material de alta ley y con la disminución del acceso al combustible barato, esto es una vez agotado el bosque en la quebrada adyacente. En el ciclo dos, estas limitaciones se eluden con inversiones configuradas por tecnología avanzada y que opera a gran escala. Por otra parte, la participación fiscal en los beneficios correspondientes se inicia en los años 20, una vez introducido el tributo general a la producción en empresas­utilidades.

La tributación específica cuya incidencia se sintetiza toma forma en los años 30, podría decirse como secuela de la peculiar institucionalidad que se desarrolla con la depresión de 1929. El mecanismo que se traducirá más adelante en tributo específico a esta minería se centra en un pilar fundamental de la planificación central de la época: los tipos de cambio múltiples. Por otra parte, la inflación aunque no deseada y que funciona como una especie de residuo o ajuste en la ecuación de planificación, es el elemento que provee la dinámica al impuesto específico. Como se decía, ambos elementos se retroalimentan: la inflación ofrece la posibilidad para ampliar el espectro cambiario y, a la vez, estimula el gasto local en pesos de estas empresas. Luego, al mantenerse los retornos de esta minería afectos al nivel cambiario bajo se logra la paulatina expansión del tributo específico implícito. La tasa de impuesto total, esto es tributo general más específico, según algunos cálculos alcanza finalmente niveles en torno al 90%. Hacia fines de los años 50 y 60 comienza, aunque con bastantes altibajos, un paulatino retorno a los instrumentos de política más generales y menos discriminatorios, aunque la posibilidad de un rápido retroceso era mantenida abierta al permanecer estas armas en el arsenal de instrumentos del Banco Central. La mutua desconfianza generada entre empresas, autoridades y políticos quedó bien establecida, dando lugar a un juego que finalmente culmina, primero con la asociación Estado­ empresas, para luego seguir con la estatización total de esta industria.

¿Qué pasó con la producción cuprífera? Medida para expresar adecuadamente el papel que
desempeña un territorio con abundancia del recurso natural, es decir como fracción de la producción mundial, ella cae significativamente a lo largo del periodo. En otras palabras, los inversionistas entendieron que el país no deseaba contar con presencia de productores mineros no estatales, de modo que optaron por localizar su actividad en otros espacios geográficos. En otras palabras, el impuesto específico que se alimenta a través de esta potente combinación tuvo un costo para el país.

Ahora bien, no debiera confundirse la idea de costo de un impuesto de este tipo con su evaluación completa. Así, por ejemplo, fueron reales los beneficios extraordinarias de que gozaron las arcas fiscales en sus primeras etapas, permitiendo un nivel extra de gasto a los correspondientes gobiernos, sin que para ello tuvieran que recurrir a variaciones en tributos domésticos (DF).

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